一、地方政府的土地財政策略——如何經(jīng)營城市？

(相關(guān)資料圖)

過去二十多年，地方政府使用了一整套“經(jīng)營城市”的策略。這些策略大致可以概括為：

第一，土地財政與基礎(chǔ)設(shè)施投資的雙向互動。首先，利用土地出讓收入來為基礎(chǔ)設(shè)施投資融資，用前者的高回報來彌補(bǔ)后者的低回報。其次，通過基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)來提升土地價值，為下一輪融資做準(zhǔn)備；

第二，增量融資與存量融資的結(jié)合。地方政府除了能夠通過當(dāng)期土地出讓金來獲得收入以及向銀行融資外，還可以利用存量土地收儲作為抵押向商業(yè)銀行貸款。而存量土地的估值取決于最近的土地出讓金收入。從這一意義上而言，地方政府存在通過降低土地供應(yīng)數(shù)量來抬高土地出讓單價的動機(jī)；

第三，工業(yè)地產(chǎn)與商業(yè)地產(chǎn)相結(jié)合。為了完成招商引資任務(wù)，地方政府通常會給企業(yè)提供極其廉價的工業(yè)用地，這一方面地方政府無疑是虧損的。而在工業(yè)用地方面的虧損，地方政府必然會從提高商業(yè)用地出讓價方面找補(bǔ)回來。不過，如果當(dāng)?shù)毓I(yè)發(fā)達(dá)，那么除了能夠提供不菲的財稅收入外，也能反過來拉高商業(yè)用地的價格。兩者是相輔相成的；

第四，政府平臺公司在上述各環(huán)節(jié)中均扮演著重要角色。事實上，在目前中央加強(qiáng)對地方政府財政預(yù)算決算管理之后，平臺公司事實上成為地方政府的第二財政。一方面收支更加靈活，另一方面與土地財政的結(jié)合也賦予平臺公司強(qiáng)大的融資能力。不過，所有平臺公司為政府支出的事項都將變成平臺公司對政府的應(yīng)收賬款（也即隱性債務(wù)）。而且，平臺公司通常不會把政府后續(xù)劃撥資產(chǎn)用來沖銷上述應(yīng)收，而是用來補(bǔ)充資本金。這就造成平臺公司債務(wù)不斷放大的格局。

二、當(dāng)前地方政府的財政困局

當(dāng)前地方政府財政困難的原因大致如下：

第一，在疫情沖擊下，無論是制造業(yè)還是服務(wù)業(yè)的稅收與非稅收入均顯著下降，且地方承擔(dān)的防疫支出越來越高；

第二，在嚴(yán)厲的房地產(chǎn)調(diào)控政策之下，一方面土地出讓收入銳減，另一方面與房地產(chǎn)、建筑業(yè)相關(guān)的大量稅收（例如營業(yè)稅、土地增值稅、各類附加等）顯著萎縮；

第三，地方政府要為過去舉借的大量債務(wù)（無論是政府債務(wù)還是平臺債務(wù)）還本付息或借新還舊；

第四，目前中央政府嚴(yán)格限制地方政府新增隱債，導(dǎo)致平臺公司的作用明顯受限。

可以說，當(dāng)前地方政府在地方政府收支大致平衡、堅持房住不炒政策與限制地方政府隱形債務(wù)三個目標(biāo)之間面臨“三元悖論”。

三、解決方案

關(guān)于當(dāng)前地方政府財政問題的解決方案：

一是要通過各種舉措（包括持續(xù)優(yōu)化防疫措施）來恢復(fù)經(jīng)濟(jì)增長。這才是治本之策；

二是中央政府發(fā)行新一輪特別國債。通過發(fā)行國債來為各地受疫情沖擊嚴(yán)重的中低收入家庭發(fā)放現(xiàn)金類消費券，并為符合條件的中小企業(yè)提供補(bǔ)貼（在這一方面，如果中央不補(bǔ)，就只能由地方政府來補(bǔ)）；

三是擴(kuò)大地方政府發(fā)行的一般債與專項債規(guī)模。一般債用來彌補(bǔ)地方財政收支缺口，專項債用來為基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)融通資金。但目前來看，一般債發(fā)行規(guī)模應(yīng)該顯著上升；

四是努力擴(kuò)大政策性金融機(jī)構(gòu)的支持力度。當(dāng)前6000億政策性開發(fā)性金融工具其實是一種政府主導(dǎo)的股權(quán)投資基金，該項基金可以用作地方政府基建項目的資本金，因此尤其受地方政府歡迎；

五是在專項債資金使用方面給地方政府提供更大的靈活性。例如，目前有些專項債項目是年初才經(jīng)過審批，但8月底就要求資金必須全額使用。按照正常的項目運行來看，難度很大。因此建議簡化項目審批程序，提高資金使用期限的靈活性；

六是對地方平臺債務(wù)管理也使用逆周期審慎監(jiān)管模式。在當(dāng)前情況下，應(yīng)放松對平臺公司隱性債務(wù)的監(jiān)管，讓平臺公司能夠更好地參與到下一波基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)浪潮中去。

注：本文是為盛中明、余永定與筆者合著的文章《如何提高財政政策的有效性？》準(zhǔn)備的素材，在發(fā)表的正文中由于篇幅原因被刪去。

（張明系中國社會科學(xué)院金融研究所副所長、國家金融與發(fā)展實驗室副主任）

關(guān)鍵詞： 基礎(chǔ)設(shè)施投資 土地出讓 土地財政