《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》記者? 王紅茹丨北京報(bào)道

7月19日，我國(guó)財(cái)政賬單揭曉：上半年，全國(guó)一般公共預(yù)算收入119203億元，同比增長(zhǎng)13.3%。其中，稅收收入99661億元，同比增長(zhǎng)16.5%；非稅收入19542億元，同比下降0.6%。分中央和地方看，中央一般公共預(yù)算收入53884億元，同比增長(zhǎng)13.1%；地方一般公共預(yù)算本級(jí)收入65319億元，同比增長(zhǎng)13.5%。

從上半年的財(cái)政數(shù)據(jù)看，財(cái)政收入形勢(shì)比較樂(lè)觀。對(duì)于下半年以及今年全年的財(cái)政形勢(shì)，接受《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》采訪的專家均表示，由于經(jīng)濟(jì)恢復(fù)基礎(chǔ)尚不牢固，今年的財(cái)政收入依然存在較大不確定性，而全國(guó)土地出讓收入下降是主要因素之一。

【資料圖】

2022年，受新冠疫情、政策調(diào)控、地產(chǎn)行業(yè)風(fēng)險(xiǎn)暴露等多重因素影響，全國(guó)土地出讓收入較上年度下降23.3%。今年上半年，國(guó)有土地使用權(quán)出讓收入18687億元，同比下降20.9%。在土地收入持續(xù)下降的情況下，如何保障地方財(cái)力？

今年實(shí)現(xiàn)一般公共預(yù)算收入目標(biāo)壓力不大

財(cái)政部日前發(fā)布的數(shù)據(jù)顯示，今年上半年財(cái)政收入增幅較高。

7月19日，財(cái)政部國(guó)庫(kù)支付中心副主任薛虓乾在財(cái)政部舉行的2023年上半年財(cái)政收支情況新聞發(fā)布會(huì)上給出了解釋：除經(jīng)濟(jì)恢復(fù)性增長(zhǎng)帶動(dòng)外，主要是去年4月份開(kāi)始實(shí)施大規(guī)模增值稅留抵退稅政策、集中退稅較多，拉低基數(shù)，今年相關(guān)退稅恢復(fù)常態(tài)，上半年同比少退15236億元。受此影響，稅收收入特別是國(guó)內(nèi)增值稅大幅增長(zhǎng)，相應(yīng)拉高財(cái)政收入增幅。

中國(guó)社會(huì)科學(xué)院財(cái)經(jīng)戰(zhàn)略研究院財(cái)政審計(jì)研究室主任汪德華向《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》記者表示，今年上半年一般公共預(yù)算收入、稅收收入主要受去年上半年加速推行大規(guī)模增值稅留抵退稅政策導(dǎo)致基數(shù)過(guò)低的影響，但增速數(shù)據(jù)對(duì)于形勢(shì)判斷的參考價(jià)值不是很大，進(jìn)度指標(biāo)更適合評(píng)估當(dāng)前財(cái)政形勢(shì)。

在汪德華看來(lái)，以年初全國(guó)預(yù)算工作報(bào)告預(yù)計(jì)的全年各稅種收入為分母計(jì)算，前5月即使是下降16.1%的國(guó)內(nèi)消費(fèi)稅、下降1.9%的企業(yè)所得稅、下降11.3%的資源稅、下降15.5%的土地增值稅、下降7.6%的車輛購(gòu)置稅，其序時(shí)進(jìn)度也分別達(dá)到42%、50%、61.4%、40.1%、43.8%，都屬于正常乃至超進(jìn)度范圍內(nèi)?！耙簿褪钦f(shuō)，相關(guān)稅種今年可能負(fù)增長(zhǎng)的情形，相關(guān)部門在年初編制預(yù)算時(shí)已經(jīng)充分考慮到了。”

汪德華通過(guò)計(jì)算發(fā)現(xiàn)，今年1—6月財(cái)政收入的進(jìn)度指標(biāo)已經(jīng)過(guò)半，“總體上看，1—6月稅收收入99661億元，序時(shí)進(jìn)度已達(dá)54%；增速僅為負(fù)0.6%的非稅收入19542億元，序時(shí)進(jìn)度竟達(dá)到60%，均已超過(guò)正常的序時(shí)進(jìn)度要求50%（6/12）?！?/p>

“這說(shuō)明，進(jìn)度指標(biāo)雖不如增速指標(biāo)樂(lè)觀，但依舊形勢(shì)不錯(cuò)：今年實(shí)現(xiàn)一般公共預(yù)算收入目標(biāo)的壓力較小，甚至可能略有超收?！蓖舻氯A說(shuō)。

中央財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)政稅務(wù)學(xué)院教授楊華也對(duì)今年實(shí)現(xiàn)財(cái)政收入目標(biāo)比較樂(lè)觀，她向《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》記者表示，從當(dāng)前的經(jīng)濟(jì)發(fā)展形勢(shì)看，今年財(cái)政收入形勢(shì)好于去年，主要是經(jīng)濟(jì)總體呈恢復(fù)態(tài)勢(shì)，為財(cái)政收入形勢(shì)趨穩(wěn)向好奠定了基礎(chǔ)。而去年大規(guī)模增值稅留抵退稅導(dǎo)致基數(shù)低，也為今年財(cái)政收入恢復(fù)性增長(zhǎng)奠定了基礎(chǔ)。同時(shí)，去年部分緩稅費(fèi)在今年入庫(kù)，也有利于財(cái)政收入增長(zhǎng)。

土地財(cái)政滑坡是大概率事件

盡管今年實(shí)現(xiàn)一般公共預(yù)算收入目標(biāo)問(wèn)題不大，但地方財(cái)政形勢(shì)面臨挑戰(zhàn)。學(xué)者一致認(rèn)為，主要是以國(guó)有土地出讓收入為主體的地方政府性基金收入出現(xiàn)大幅負(fù)增長(zhǎng)。

汪德華從序時(shí)進(jìn)度進(jìn)行了分析：上半年，全國(guó)政府性基金預(yù)算收入23506億元，同比下降16%，序時(shí)進(jìn)度為30%；地方政府性基金預(yù)算本級(jí)收入21594億元，同比下降17.2%，序時(shí)進(jìn)度僅為29%，其中，國(guó)有土地使用權(quán)出讓收入18687億元，同比下降20.9%，序時(shí)進(jìn)度估計(jì)為29%左右。

“目前國(guó)有土地出讓收入通過(guò)調(diào)入等多個(gè)通道全面影響地方財(cái)政運(yùn)轉(zhuǎn)，當(dāng)前其收入增速與收入進(jìn)度遠(yuǎn)不及預(yù)期，是地方財(cái)政運(yùn)轉(zhuǎn)困難最重要的影響因素。”汪德華向《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》記者表示。

目前，國(guó)有土地出讓的收入通過(guò)諸多方式轉(zhuǎn)入一般公共預(yù)算中。

一是新增建設(shè)用地土地有償使用費(fèi)。二是自2015年起，從土地出讓收益中提取的教育基金、農(nóng)田水利建設(shè)基金列入了一般公共預(yù)算。三是通過(guò)“調(diào)入資金”通道調(diào)入一般公共預(yù)算的資金。

“其中，從土地出讓收益中提取的教育和農(nóng)田水利建設(shè)這兩個(gè)基金，制度上要求各從土地出讓純收益中提取10%，但總體金額不是很大。目前能查到的公開(kāi)數(shù)據(jù)是2014年，兩個(gè)基金之和大概是500多億元，相當(dāng)于當(dāng)年凈國(guó)有土地出讓規(guī)模的1%左右?！蓖舻氯A說(shuō)。

根據(jù)《中國(guó)財(cái)政年鑒》2020年度數(shù)據(jù)顯示：各省份“調(diào)入資金”合計(jì)達(dá)3.5萬(wàn)億元，占當(dāng)年全國(guó)一般公共預(yù)算收入的比重為33%，如湖北、廣西、貴州、江西、吉林等省份占比較高；上海、北京、內(nèi)蒙古等省份相對(duì)低一些。

土地出讓收入通常主要用于地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、土地開(kāi)發(fā)等方面，其純收益也主要用于城市建設(shè)等方面。尤其是近些年來(lái)，調(diào)入一般公共預(yù)算的“調(diào)入資金”，其規(guī)模越來(lái)越大，土地財(cái)政在保運(yùn)轉(zhuǎn)、保民生上也起到重要的支撐作用。

國(guó)有土地出讓收入本身是放在政府性基金預(yù)算管理的，有許多方面的支出。“一方面，在國(guó)有土地出讓時(shí)，存在大量資金支出，其中很大一部分是土地出讓的成本。此外，還有很多專門支出安排，主要用于地方的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。另一方面，政府性基金預(yù)算包含專項(xiàng)債資金，而專項(xiàng)債的運(yùn)轉(zhuǎn)很大程度上依賴土地出讓收入?！蓖舻氯A表示。

土地出讓收入未來(lái)形勢(shì)會(huì)怎樣，目前業(yè)內(nèi)已有共識(shí)。

“短期之內(nèi)，未來(lái)幾年中，土地出讓收入可能還有適度反彈。但是，從中長(zhǎng)期看，土地出讓收入，特別是凈收益持續(xù)下滑的趨勢(shì)是難以扭轉(zhuǎn)的?！蓖舻氯A說(shuō)。

楊華向《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》記者表示，一方面，地方政府可出讓的國(guó)有土地持續(xù)減少；另一方面，2018年以來(lái)，隨著人口結(jié)構(gòu)和供求關(guān)系變化，房地產(chǎn)行業(yè)增速放緩，全國(guó)國(guó)有土地使用權(quán)出讓收入整體也呈現(xiàn)逐年放緩的趨勢(shì)。因此，從中長(zhǎng)期來(lái)看，代際人口更替將帶來(lái)地產(chǎn)銷售和投資進(jìn)一步下滑，土地財(cái)政滑坡是大概率事件。

那么，在土地財(cái)政可能退潮的情況下，地方財(cái)政該如何運(yùn)行？

多管齊下應(yīng)對(duì)土地財(cái)政退潮

汪德華建議，在財(cái)政政策方面同時(shí)考慮增量政策和更快速有效的存量型政策。

“調(diào)整存量型政策方面，盤活行政事業(yè)單位存量資產(chǎn)，變資產(chǎn)為資本，在短期內(nèi)可以相對(duì)減輕地方政府支出壓力。同時(shí)，拉長(zhǎng)地方債務(wù)處理時(shí)間將在很大程度上給地方財(cái)政休養(yǎng)生息的空間?！蓖舻氯A通過(guò)《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》提出以下三點(diǎn)措施。

首先是適當(dāng)延長(zhǎng)地方政府存量隱性債務(wù)化解時(shí)限。按照此前安排，各地應(yīng)在2018—2028年10年間完成地方隱性債務(wù)存量化解任務(wù)。但因新冠疫情三年的嚴(yán)重沖擊，可考慮將存量地方隱性債務(wù)10年化解任務(wù)延長(zhǎng)到2031年完成。

其次是近幾年可以考慮加大地方政府專項(xiàng)債借新還舊的范圍和力度。“我在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，目前一些地區(qū)、一些領(lǐng)域的專項(xiàng)債已啟動(dòng)發(fā)行再融資債券的方式借新還舊。考慮到當(dāng)前地方財(cái)政運(yùn)轉(zhuǎn)壓力較大，這一方式的范圍和力度都可以考慮加大，這樣可以在短期內(nèi)減輕地方還本壓力；長(zhǎng)期看，專項(xiàng)債應(yīng)探討更為合乎現(xiàn)實(shí)國(guó)情的管理方式。”

最后是適當(dāng)推遲做實(shí)行政事業(yè)單位人員職業(yè)年金的實(shí)施時(shí)限。地方財(cái)政剛經(jīng)歷三年疫情沖擊，還需休養(yǎng)生息。做實(shí)職業(yè)年金是必要之舉，但在近期經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇乏力的背景下推行，將進(jìn)一步加大地方財(cái)政的壓力。等經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇進(jìn)入良性循環(huán)軌道后，再推進(jìn)更為穩(wěn)妥。

而征收房地產(chǎn)稅也被認(rèn)為是土地財(cái)政轉(zhuǎn)型的一大方向。楊華向《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》記者表示，雖然目前征收房地產(chǎn)稅存在一些現(xiàn)實(shí)困境，比如何時(shí)是適合推行房地產(chǎn)稅的時(shí)機(jī)等，但從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，征收房地產(chǎn)稅是大勢(shì)所趨，將為地方政府提供穩(wěn)定財(cái)源，從而有效彌補(bǔ)地方財(cái)政收支缺口。

此外，在楊華看來(lái)，提高國(guó)有企業(yè)利潤(rùn)上繳財(cái)政的比例也是補(bǔ)充地方財(cái)力的一個(gè)重要方式。她進(jìn)一步指出，根據(jù)十八屆三中全會(huì)提出的目標(biāo)，2020年國(guó)有資本收益上繳公共財(cái)政的比例要提高到30%。但是，目前國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算收入占國(guó)有企業(yè)（非金融）凈利潤(rùn)的比重僅為20%左右，這部分收入中還有一半以上用于對(duì)國(guó)有企業(yè)的補(bǔ)貼支出。

據(jù)楊華測(cè)算，未來(lái)5年間，假設(shè)國(guó)有企業(yè)（非金融）總資產(chǎn)回報(bào)率每年提高0.2個(gè)百分點(diǎn)，上繳收益占凈利潤(rùn)比例逐步從20%左右提高至30%，國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算收入未來(lái)5年將累計(jì)新增1.96萬(wàn)億元，或許能夠?qū)ν恋刎?cái)政缺口形成有效補(bǔ)充。

總體上看，應(yīng)對(duì)土地財(cái)政可能退潮對(duì)地方財(cái)政運(yùn)轉(zhuǎn)帶來(lái)的沖擊，還是要回到固本強(qiáng)基的正途上。對(duì)此，汪德華指出，需通過(guò)深化預(yù)算改革，包括政府職能、機(jī)構(gòu)、人員的調(diào)整，夯實(shí)節(jié)支的基礎(chǔ)；調(diào)整財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，使其與高質(zhì)量發(fā)展的要求相適應(yīng)。此外，還可以通過(guò)財(cái)稅體制改革解決一些結(jié)構(gòu)性問(wèn)題。

“土地財(cái)政退潮對(duì)不同市縣的影響有很大不同，我們要仔細(xì)核算、梳理、明確不同市縣的財(cái)政困難程度及原因，通過(guò)推進(jìn)省以下財(cái)政體制改革、轉(zhuǎn)移支付制度改革等，緩解這些問(wèn)題?！蓖舻氯A說(shuō)。

（本文刊發(fā)于《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》2023年第14期）

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