文|凱風

每一個大城市，都有一個“無縣城市”的夢想。

【資料圖】

過去10多年，全國“消失”了140多個縣城，同時多了100多個市轄區(qū)。

北上廣深、武漢、南京、天津、廈門等10多個城市率先進入“無縣”時代。

然而，種種信號表明，撤縣（市）設區(qū)的風向正在發(fā)生變化，越來越多的地市止步于大門之外。

01

撤縣（市）設區(qū)，突然收緊了。

據(jù)澎湃新聞報道，針對網(wǎng)友關于“江陰市、宜興市撤市設區(qū)”的咨詢，江蘇省發(fā)改委日前回復稱，鑒于中央對行政區(qū)劃調(diào)整有明確規(guī)定，要求保持總體穩(wěn)定，我們將積極配合有關部門開展統(tǒng)籌研究工作。

無論是“保持總體穩(wěn)定”的定調(diào)，還是“開展統(tǒng)籌研究”的表述，都意味著至少在短期，撤縣設區(qū)的可能性不大了。

對于無錫與江陰、宜興等市未來的發(fā)展，江蘇發(fā)改委進一步表示，“積極培育江陰、宜興兩個副中心城市，加快推動錫澄、錫宜協(xié)同發(fā)展，實現(xiàn)無錫市域一體化發(fā)展”。

這標志著，與地市層面的都市圈一體化一樣，市域一體化正在取代“撤縣（市）設區(qū)”，成為城市內(nèi)部融合的新模式。

江蘇是我國百強縣最多的區(qū)域。在江蘇13太保中，除了南京晉級為“無縣城市”，幾乎所有地級市都下設縣或縣級市。

蘇錫常都市圈尤為突出。蘇州下轄4個縣級市，無錫下轄2個縣級市，常州下轄1個縣級市，均在全國百強縣之列，且是領跑者。

單看無錫。根據(jù)政府官網(wǎng)信息，無錫下轄梁溪、錫山、惠山、濱湖、新吳5區(qū)，及江陰、宜興2縣級市，兩大縣級市綜合實力穩(wěn)居無錫各大縣區(qū)前列。

目前，全國共有52個千億GDP大縣（縣級市），江陰、宜興分別位列第2位和第7位。

數(shù)據(jù)顯示，2022年江陰市GDP高達4754.2億元，放在全國300多個地級市中，能排在第59位，超過中西部地區(qū)的眾多省會，說是“富可敵市”并不為過。

一旦江陰、宜興集體撤市設區(qū)，從縣級市轉變成為市轄區(qū)，無錫的城區(qū)面積、人口規(guī)模都將得到大幅提升，不僅有望從普通大城市晉級為特大城市，而且城市將獲得巨大的拓展空間。

然而，這些年，江陰等地撤市設區(qū)的傳聞不絕于耳，但每一次都是只聞樓梯響。

這背后，作為縣級市，江陰、宜興發(fā)展并不錯，且不說與主城區(qū)相距甚遠，本身就有了獨當一面的能力，經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)蓬勃發(fā)展，是否還需要變成市轄區(qū)，本身就存在一定疑問。

如今，在高層政策定調(diào)之下，一些經(jīng)濟強縣的撤縣（市）設區(qū)，短期的可能性更小了。

02

事實上，關于“撤縣（市）設區(qū)”擱淺的消息，并非第一次出現(xiàn)。

去年5月，在人民網(wǎng)領導留言板上，蘭州市民政局在解答“榆中撤縣設區(qū)是不是已經(jīng)停止了”的網(wǎng)友疑問時表示：

“目前從國家層面，撤縣設區(qū)工作已暫緩”。

榆中縣是蘭州下轄的縣域之一。目前蘭州共設有城關、七里河、西固、安寧、紅古5個區(qū)和永登、榆中、皋蘭3個縣。

與中心城區(qū)毗鄰的榆中縣，是最有望推進撤縣設區(qū)的縣城。

要知道，就在2021年10月，榆中縣有關部門還披露了撤縣設區(qū)的最新進展：縣級層面工作已全部完成。

貴州遵義市的綏陽縣、湄潭縣也是如此，兩地早在2018年就有了撤縣設區(qū)的動議，但如今仍舊沒有成行。

去年7月，遵義市有關部門在回復政協(xié)委員提案時表示：

2020年6月，省民政廳反饋，我市上報的綏陽、湄潭撤縣設區(qū)行政區(qū)劃調(diào)整事項已作廢件處理不予以退回。按照民政部現(xiàn)行規(guī)定，我市撤縣設區(qū)不符合政策要求。

陜西渭南市蒲城縣也是如此。同樣在2021年10月，渭南市曾經(jīng)公開表示，撤縣設區(qū)已基本完成初級階段工作。

然而，到了今年3月，面對網(wǎng)友咨詢，有關部門再次回復時表示：

撤縣設區(qū)是一項復雜且長期性的工作，需要收集大量數(shù)據(jù)，多次分析論證并綜合考量。現(xiàn)上級部門正對相關資料進行研判，需要一定的過程，研判結果目前尚無法預估。

事實上，不僅榆中、蒲城的撤縣設區(qū)沒了聲響，就連一眾在十四五規(guī)劃中高調(diào)表示推進撤縣設區(qū)的省會，似乎也集體消停了。

就在同一年，各地出臺的十四五規(guī)劃中，紛紛表示推進撤縣建市設區(qū)，積極向著“無縣城市”邁進。

從鄭州到長沙，從南昌到貴陽，從福州到蘭州……幾乎每一個試圖做大強省會的地方，都將“撤縣設區(qū)”作為重要抓手。

這其中，縣域最多的當屬鄭州。目前鄭州下設12個行政區(qū)劃，包括中原區(qū)、二七區(qū)等6個市轄區(qū)，以及滎陽、新鄭、中牟等5個縣級市、1個縣。

其他省會的縣域也不在少數(shù)。長沙設有1縣2縣級市，與城市同名的長沙縣正是其中之一；南昌下轄3個縣，與城市同名的南昌縣也是其中之一。

過去一兩年，西藏成了唯一的例外。

今年4月，西藏米林、錯那縣撤縣設市獲得批復，分別由林芝市、山南市代管。

這是特殊情況，米林、錯那都是邊境縣，戰(zhàn)略區(qū)位極其重要，對于維護邊疆穩(wěn)定、體現(xiàn)發(fā)展成果、對外展示發(fā)展層面的意義不容低估。

然而，絕大多數(shù)內(nèi)陸地區(qū)的撤縣設區(qū)(市)都戛然而止，再也沒有城市完成突圍。

03

為什么那么多城市，都在追求撤縣（市）設區(qū)？

在我國，縣域包括了縣、縣級市和市轄區(qū)，三者都是縣級行政區(qū)劃，均受到地級市的管轄和約束。

然而，名號不同，定位、權限和發(fā)展模式也存在明顯差異。

根據(jù)凱風的《中國城市大變局》一書分析，從定位來看，縣多以發(fā)展農(nóng)業(yè)為主，縣級市以二三產(chǎn)業(yè)為主，市轄區(qū)則作為城區(qū)的一部分而存在。

從行政權限來看，縣和縣級市都是一級政府，在財政、規(guī)劃上擁有相當大的自主權，而市轄區(qū)作為派出機構，財權、事權并不獨立。

從城鎮(zhèn)化模式來看，市轄區(qū)作為城區(qū)的一部分，與整個城市的發(fā)展融為一體，公共設施更為發(fā)達，而縣及縣級市相對孤立。

所以，正因為縣級市更接近于城市，所以縣城都不乏升格為縣級市的沖動，這正是“撤縣設市”廣為推崇的原因所在。

同樣，撤縣（市）設區(qū)，能擴大地級市的城區(qū)規(guī)模，做大城區(qū)發(fā)展空間，將更多區(qū)域納入城區(qū)一體化發(fā)展的范疇，易于提升城市能級。

要知道，作為全國最強地級市的蘇州，雖然坐擁千萬人口，但連特大城市都不是。原因就是大量縣級市的存在，攤薄了城區(qū)人口，導致蘇州遲遲難以升級。（參閱《105座大城市名單首次公布，誰晉級了？》）

與蘇州一樣的，還有寧波、無錫、泉州等地。

泉州更為典型，這是全國唯一一個未能開通地鐵的萬億級城市，原因是卡在了市區(qū)人口上。

泉州雖然全市人口超過800萬，但強縣弱市的存在，導致泉州只有4個市轄區(qū)，而縣級市和縣多達8個。

攤薄了城區(qū)和市區(qū)人口規(guī)模，導致城市能級遲遲難以提升，連建設地鐵都成了奢望。（參閱《紛紛被砍！地鐵建設，突然降速了》）

當然，不是每一個縣都希望變成市轄區(qū)，背后充斥著方方面面的博弈。

這在“強縣弱市”的格局體現(xiàn)得尤為明顯。從縣或縣級市到市轄區(qū)，意味著經(jīng)濟社會管理權限被削弱，而財政也要更多交由市級層面支配，這對于強縣來說未必是雙贏。

不過，這種場景并不多見，絕大多數(shù)的縣城，無不把變成市轄區(qū)作為追求。

畢竟，從縣級到市轄區(qū)，意味著相關縣域更進一步融入城市，享受到城區(qū)教育、醫(yī)療、交通等公共設施的輻射，整個城市的界面也有望得到升級。

04

撤縣（市）設區(qū)，收緊力度有多大？

江蘇發(fā)改委在回復無錫有關撤市設區(qū)問題時，提及了高層規(guī)定，要求行政區(qū)劃保持穩(wěn)定。

這里的高層規(guī)定，主要來自2022年6月深改會會議的定調(diào)：

“要堅持行政區(qū)劃保持總體穩(wěn)定，做到非必要的不調(diào)、拿不準的不動、時機條件不成熟的不改。”

不只如此，在最近兩年的各類官方文件中，對撤縣設區(qū)的態(tài)度也發(fā)生了明顯變化，且有逐步收緊之勢。

2021年，國家發(fā)改委首提“慎重撤縣設區(qū)”，到了2022年初，這一表述升格為“慎重從嚴把握撤縣（市）改區(qū)，嚴控省會城市規(guī)模擴張”。

這還沒完。在2022年5月發(fā)布的《關于推進以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設的意見》中，進一步明確“嚴格控制撤縣建市設區(qū)”。

可見，從“慎重”到“慎重從嚴”再到“嚴格控制”，標志著撤縣建市設區(qū)的空間所剩無幾，一眾城市錯失了最好的擴容時機。

與嚴控撤縣設區(qū)同步而來的，還有城市合并浪潮的突然消停。

過去幾年，輿論場中甚囂塵上的西安合并咸陽、武漢合并鄂州、鄭州合并開封，太原合并晉中、寧波合并舟山、深圳合并莞惠、汕揭潮合并的傳聞，如今都已悄然淡去。（參閱《這些省會的擴容合并夢，徹底沒戲了？》）

一般而言，社會各界將城市合并視為外延式擴容，而撤縣建市設區(qū)則被視為內(nèi)涵式擴容。如今，無論是向外擴張還是內(nèi)部升級，都不可行了。

05

撤縣（市）設區(qū)，為何突然收緊了？

一個原因，靠“攤大餅”模式帶來的城市擴張，往往“大而不強”，反而帶來一系列問題。

一如合并周邊地市，固然能迅速創(chuàng)造一個“巨無霸”省會，將城市送進萬億俱樂部和千萬人口大市，但合并能否發(fā)揮“1+1>2”的效應，顯然是存疑的。

撤縣設區(qū)也是如此。將縣域變成市轄區(qū)，固然能夠快速做大城區(qū)規(guī)模，但縣域與城區(qū)能否融為一體，經(jīng)濟社會聯(lián)系能否增強，“假性城市化”只會導致城鄉(xiāng)兩極分化進一步加劇。

另一個原因是，前幾年的超預期事件，暴露出大城市的治理短板，而人口和資源過度集中，未必有利于均衡發(fā)展。

過大的人口規(guī)模、超高的人口密度、頻繁的人口流動，導致大城市難以有效應付諸如疫情等意外事件的沖擊。

此外，大城市“贏者通吃”的虹吸效應愈發(fā)突出，再過度發(fā)展大城市，不利于均衡發(fā)展。

全國人口大盤已經(jīng)見頂，搶人大戰(zhàn)早已從來者有份變成了零和博弈，而區(qū)域之間的城市競爭愈發(fā)白熱化，超大特大再繼續(xù)擴張，留給中小城市的空間所剩無幾。

當然，嚴控撤縣設區(qū)的背后，還不無做大縣域，培育新的經(jīng)濟增長極的考慮。

在全國，共有106個大城市，但縣城卻有1800多個，這些縣城集聚了6成以上的戶籍人口，創(chuàng)造了近40%的GDP總量，在擴大內(nèi)需的新時代背景下可謂舉足輕重。

當然，撤縣(市)設區(qū)并非完全失去了可能，一些城鎮(zhèn)化迅猛發(fā)展的地方，縣域早已不適應現(xiàn)代化發(fā)展的需要。

正如《人民日報》兩年前刊發(fā)的《正確認識撤縣設區(qū)》一文所建議的：

1、管轄范圍偏小、人口集聚不足或經(jīng)濟總量不大的省會城市，需要積極推進一些城鎮(zhèn)化水平較高的縣改為區(qū)；

2、那些省會城市的人口與經(jīng)濟活動高度集聚的省份，需要著重培育非省會次級中心，以完善區(qū)域城市等級體系，其撤縣設區(qū)的重點應該放在次級中心，不宜通過撤縣設區(qū)繼續(xù)擴大省會城市規(guī)模。

3、鼓勵在重點都市圈和城市群通過撤縣設區(qū)培育中心城市和副中心。

未來政策是否還會繼續(xù)調(diào)整，撤縣設區(qū)何去何從，我們拭目以待。

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