核心觀點(diǎn)：自2021年至今，受地產(chǎn)行業(yè)整體下行、疫情等因素導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)增速放緩等多種原因共同作用，地方財(cái)政“減收增支”趨勢(shì)明顯，以土地出讓收入為主的政府性基金收入受損明顯。為判斷不同區(qū)域未來(lái)基金收入的潛在增長(zhǎng)趨勢(shì)，對(duì)土地出讓市場(chǎng)的新特征進(jìn)行探究便必不可少。

通過(guò)整理2015年至今的、中國(guó)土地市場(chǎng)網(wǎng)披露的超100萬(wàn)條土地出讓數(shù)據(jù)，人工識(shí)別所涉及的近40萬(wàn)個(gè)拿地主體是否為國(guó)企、是否與發(fā)債城投存在股權(quán)關(guān)系，本文總結(jié)土地出讓新特征如下：

(資料圖片僅供參考)

1.自2021年至今，受地產(chǎn)行業(yè)整體下行影響，全國(guó)土地成交總額同比跌幅持續(xù)擴(kuò)大，市場(chǎng)化拿地占比下降；

2.土地集中出讓節(jié)奏導(dǎo)致不同省份土地成交總額同比變動(dòng)波動(dòng)較大，部分城市加碼供應(yīng)優(yōu)質(zhì)地塊以期刺激土地出讓；

3.國(guó)內(nèi)以住宅用地高價(jià)出讓補(bǔ)貼工業(yè)用地廉價(jià)出讓的模式可能在日益強(qiáng)化；

4. TOP10城市土地出讓集中度近年整體呈上升趨勢(shì)，城市分化呈加劇趨勢(shì);

5.國(guó)企拿地占比自2021年至今明顯提升，但2023年1-5月多數(shù)省份國(guó)企拿地占比有所回落。

風(fēng)險(xiǎn)提示：（1）通過(guò)股權(quán)結(jié)構(gòu)判定是否為國(guó)企可能不夠精準(zhǔn)；（2）部分拿地主體的股權(quán)結(jié)構(gòu)、實(shí)控人數(shù)據(jù)缺失；（3）中國(guó)土地市場(chǎng)網(wǎng)披露的土地出讓信息可能有誤

正 文

根據(jù)《凈現(xiàn)金流視角下，哪些區(qū)域政府性債務(wù)壓力較大？》中介紹的地方財(cái)政凈現(xiàn)金流測(cè)算方法，即使完全考慮一般公共預(yù)算轉(zhuǎn)移支付時(shí)，2021年基金財(cái)力在地方財(cái)政綜合財(cái)力中的貢獻(xiàn)比例也達(dá)到近20%。考慮到土地出讓相關(guān)收入對(duì)地方政府而言是動(dòng)用相對(duì)較為靈活的資金，因此理解土地出讓市場(chǎng)的新特征就變得尤為重要。由于財(cái)政部門(mén)披露的國(guó)有土地使用權(quán)出讓收入時(shí)滯較為明顯，部分省份的財(cái)政部門(mén)并不公布月度土地出讓數(shù)據(jù)，因此本文選用中國(guó)土地市場(chǎng)網(wǎng)披露的土地成交數(shù)據(jù)作為對(duì)國(guó)有土地使用權(quán)出讓收入的近似替代，最終整理了超100萬(wàn)條土地出讓明細(xì)數(shù)據(jù)，并通過(guò)股權(quán)結(jié)構(gòu)對(duì)所涉及的近40萬(wàn)個(gè)拿地主體是否屬于國(guó)企、是否與發(fā)債城投存在股權(quán)關(guān)系進(jìn)行了逐一判定。從具體數(shù)據(jù)上看，自2018年至今，國(guó)有土地使用權(quán)出讓收入（財(cái)政部口徑）與土地成交總額（中國(guó)土地市場(chǎng)網(wǎng)口徑）的偏離度最高約為3%，因此上述近似替代應(yīng)當(dāng)較為準(zhǔn)確。

特征1：自2021年至今，受地產(chǎn)行業(yè)整體下行影響，全國(guó)土地成交總額同比跌幅持續(xù)擴(kuò)大，市場(chǎng)化拿地占比下降

從全國(guó)土地成交情況上看，自2021年至今，受地產(chǎn)行業(yè)整體下行影響，全國(guó)土地成交總額同比跌幅持續(xù)擴(kuò)大。國(guó)內(nèi)大部分房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商的現(xiàn)金流入由住宅項(xiàng)目銷售、商業(yè)地產(chǎn)租金收入和再融資三部分構(gòu)成。一方面，受新冠疫情及防控政策影響，自2020年至2022年，國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)下行壓力加大，居民收入水平及預(yù)期承壓，購(gòu)房需求邊際下降、消費(fèi)場(chǎng)景受限較多，部分開(kāi)發(fā)商的住宅項(xiàng)目去化困難、商業(yè)地產(chǎn)租金水平下降。另一方面，自2016年明確“房住不炒”的政策定位以來(lái)， “三條紅線”、“房地產(chǎn)貸款集中度管理”、“試點(diǎn)城市住宅用地兩集中”等政策對(duì)開(kāi)發(fā)商的資金需求構(gòu)成了一定壓力。最終，在銷售下滑、融資收緊的共同作用下，以2021年9月恒大聘請(qǐng)鐘港資本、華利安進(jìn)行重組為開(kāi)端，國(guó)內(nèi)高負(fù)債、高周轉(zhuǎn)的房地產(chǎn)行業(yè)開(kāi)始密集爆發(fā)信用風(fēng)險(xiǎn)，其中民企開(kāi)發(fā)商成為出險(xiǎn)主體最為集中的“重災(zāi)區(qū)”。受地產(chǎn)行業(yè)整體下行影響，自2021年至2023年1-5月，全國(guó)土地成交總額分別同比下降1%、20%、26%，同比跌幅持續(xù)擴(kuò)大；全國(guó)土地成交面積分別同比變動(dòng)+7%、+12%、-3%，即土地成交均價(jià)下降可能是導(dǎo)致成交總額疲弱的主要原因。

2022年，市場(chǎng)化程度較高的“招拍掛”出讓在土地成交總額中的占比同比下降5pct，2023年1-5月該數(shù)值仍處于相對(duì)低位。早在2002年，《國(guó)土資源部 監(jiān)察部關(guān)于嚴(yán)格實(shí)行經(jīng)營(yíng)性土地使用權(quán)招標(biāo)拍賣掛牌出讓的通知》（國(guó)土資發(fā)[2002]265號(hào)）便指出，國(guó)有土地使用權(quán)招標(biāo)拍賣掛牌出讓制度充分體現(xiàn)了公開(kāi)、公平、公正的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)原則，抑制權(quán)力進(jìn)入市場(chǎng)，減少了人為因素對(duì)土地配置的干預(yù)和影響，從制度和源頭上保證了土地批租領(lǐng)域的廉政建設(shè)。即與協(xié)議出讓、劃撥土地等方式相比，“招拍掛”出讓土地是市場(chǎng)化程度相對(duì)較高的土地出讓方式。但2022年，全國(guó)土地成交總額中約87%為“招拍掛”實(shí)現(xiàn)的土地出讓，這一數(shù)值在此前數(shù)年均維持在90%以上。

全國(guó)范圍內(nèi)看，2022年“招拍掛”出讓土地成交總額同比大幅下降，核心原因在于成交均價(jià)大幅下降，2023年1-5月房地產(chǎn)市場(chǎng)復(fù)蘇不及預(yù)期導(dǎo)致“招拍掛”出讓土地成交總額同比跌幅進(jìn)一步擴(kuò)大。2022年，“招拍掛”出讓土地成交面積由上年28.07萬(wàn)㎡小幅下降3%至27.12萬(wàn)㎡，但由于同期“招拍掛”出讓土地成交均價(jià)由上年2706元/㎡大幅下降22%至2106元/㎡，因此最終2022年“招拍掛”出讓土地成交總額由上年7.60萬(wàn)億元同比大幅下降25%至5.71萬(wàn)億元。從2023年1-5月市場(chǎng)表現(xiàn)上看，由于國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)仍持續(xù)承壓，因此居民收入預(yù)期及購(gòu)房意愿未能獲得很好提振，期間國(guó)內(nèi)商品房銷售面積達(dá)46440萬(wàn)平方米，同比仍下降0.9%。受下游不景氣影響，期間國(guó)內(nèi)房地產(chǎn)新開(kāi)工面積僅為39723萬(wàn)平方米，下降22.6%，房企拿地較為謹(jǐn)慎導(dǎo)致土地出讓難以迅速回暖，2023年1-5月“招拍掛”出讓土地成交總額同比跌幅進(jìn)一步擴(kuò)大至27%。

特征2：土地集中出讓節(jié)奏導(dǎo)致不同省份土地成交總額同比變動(dòng)波動(dòng)較大，部分城市加碼供應(yīng)優(yōu)質(zhì)地塊以期刺激土地出讓

從各省“招拍掛”出讓土地成交總額表現(xiàn)看，2023年1-5月上海、天津等省土地成交總額反彈明顯，但青海、湖北、廣西、重慶、貴州、江西等中西部省成交總額同比下降明顯。2023年1-5月，上海、天津、云南、陜西、河北、黑龍江、廣東7省“招拍掛”出讓土地成交總額均實(shí)現(xiàn)同比正增長(zhǎng)，特別是上海、天津、云南3省“招拍掛”出讓土地成交總額同比增速均突破30%。但與之相比，部分中西部省土地出讓表現(xiàn)不佳，如青海、湖北、廣西、重慶、貴州、江西6省“招拍掛”出讓土地成交總額同比下降均突破45%，個(gè)別省甚至突破70%。

結(jié)合各省土地成交面積、土地成交均價(jià)看，下列代表省份土地成交總額增長(zhǎng)較為明顯的主要原因可能是：

上海市：首先，上海市奉行土地集中出讓制度，2022年受制于疫情影響，當(dāng)年上海市首批集中供地直至6月初方才成交，但2023年上海市首批集中供地已于4月下旬完成。其次，伴隨房地產(chǎn)刺激政策的逐步落地、市場(chǎng)信心逐步恢復(fù)，據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局?jǐn)?shù)據(jù)，2023年1-5月，上海市新建商品住宅銷售價(jià)格指數(shù)同比增長(zhǎng)4.4%，房?jī)r(jià)上漲帶動(dòng)了當(dāng)?shù)赝恋爻山痪鶅r(jià)同步上漲。因此，2023年1-5月，上海市土地成交面積同比增長(zhǎng)8%、成交均價(jià)同比增長(zhǎng)169%，“量?jī)r(jià)齊增”助推當(dāng)?shù)赝恋爻山豢傤~同比大幅增長(zhǎng)190%。

天津市：與上海市類似，天津市同樣奉行土地集中出讓政策，但2022年4月天津市進(jìn)行的首批集中供地可謂“慘淡收?qǐng)觥保?dāng)?shù)厣霞艿?0宗地塊有15宗在開(kāi)拍前停牌、9宗地塊流拍，最終成交的6宗地塊大多溢價(jià)較低。在人口增長(zhǎng)乏力、區(qū)域支柱產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)仍需努力的背景下，天津市獲得房企青睞較少，當(dāng)?shù)赝瞥龅貕K的資質(zhì)相對(duì)較弱進(jìn)一步惡化了2022年天津市首批集中供地結(jié)果。但2023年，天津市在首批集中供地中調(diào)整了地塊資質(zhì)，擬出讓的25宗土地中有3宗位于市內(nèi)六區(qū)、12宗位于環(huán)城四區(qū)，地塊資質(zhì)較上年有所提高。受益于此，2023年1-5月，盡管天津市土地成交面積同比下降31%，但土地成交均價(jià)同比上升103%，最終當(dāng)?shù)赝恋爻山豢傤~同比大幅增長(zhǎng)41%。

云南?。簭耐恋爻山幻娣e看，2023年1-5月，云南省同比增長(zhǎng)47%，特別是昆明市土地成交面積由上年同期176萬(wàn)㎡增長(zhǎng)49%至262萬(wàn)㎡，占全省同期土地成交面積的比重略有提高。因此，盡管云南省2023年1-5月土地成交均價(jià)小幅下降9%，但當(dāng)?shù)厝詫?shí)現(xiàn)了高達(dá)34%的土地成交總額同比增速。

而下列代表省份土地成交總額下降較為明顯的主要原因可能是：

廣西自治區(qū)：2023年1-5月，廣西土地成交面積、土地成交均價(jià)分別同比下降39%、25%，細(xì)分到不同城市看，自治區(qū)內(nèi)各市土地成交基本均為下降態(tài)勢(shì)。究其原因，一方面廣西經(jīng)濟(jì)體量相對(duì)較弱，多年來(lái)“招拍掛”土地成交總額在國(guó)內(nèi)各省中排名大多介于15-20名，位次歷來(lái)相對(duì)靠后；另一方面土地出讓不暢進(jìn)一步削弱了廣西國(guó)企的現(xiàn)金流健康，當(dāng)?shù)貒?guó)企占比近期有所下降可能與國(guó)企愈加重視債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管控、托底土地出讓市場(chǎng)的能力有所下降亦有所關(guān)聯(lián)。

湖北省：武漢市作為土地集中出讓城市，2022年1-5月累計(jì)出讓土地577億元，但2023年首批土拍時(shí)間較晚，拍賣時(shí)間為5月5日，2023年1-5月全市土地成交總額僅為47億元，因此拖累全省土地成交總額由上年同期935億元大幅下降至不足300億元。

特征3：國(guó)內(nèi)以住宅用地高價(jià)出讓補(bǔ)貼工業(yè)用地廉價(jià)出讓的模式可能在日益強(qiáng)化

根據(jù)《從“網(wǎng)紅城市”看城投基本面研究》的分析，國(guó)內(nèi)工業(yè)化以園區(qū)工業(yè)化的發(fā)展模式為主，而在各地紛紛開(kāi)展園區(qū)工業(yè)化的過(guò)程中，為提高本地產(chǎn)業(yè)園區(qū)在招商引資中的吸引力，地方政府競(jìng)相提高稅費(fèi)減免、工業(yè)用地低價(jià)出讓等政策優(yōu)惠力度，同時(shí)加大對(duì)路橋、管網(wǎng)、標(biāo)準(zhǔn)化廠房等基礎(chǔ)設(shè)施的前期建設(shè)投入。在前期投資規(guī)模日益攀升，但新引入的企業(yè)釋放經(jīng)濟(jì)價(jià)值尚需時(shí)日的背景下，地方財(cái)政亟需尋找增量資金以彌補(bǔ)園區(qū)工業(yè)化前期投入的資金缺口。適逢20世紀(jì)末，國(guó)發(fā)[1998]23號(hào)文正式將實(shí)物分房制度改為住房分配貨幣化，城鎮(zhèn)住房開(kāi)始作為一種可自由流通的商品；同時(shí)，1998年修訂的《土地管理法》將土地分級(jí)限額審批制修改為“土地用途管制”制；此外，分稅制改革后土地出讓的相關(guān)權(quán)限都保留在地方政府層級(jí)，因此住宅與土地商品化使得住宅用地的價(jià)值快速體現(xiàn)。地方政府可以自主調(diào)整住宅用地的供應(yīng)節(jié)奏，進(jìn)而調(diào)控住宅用地的出讓價(jià)格，最終以住宅用地高價(jià)出讓補(bǔ)貼招商引資過(guò)程中廉價(jià)甚至虧損出讓的工業(yè)用地。

從最新數(shù)據(jù)上看，2023年1-5月，國(guó)內(nèi)“招拍掛”出讓住宅用地、商服用地、工礦倉(cāng)儲(chǔ)用地的成交均價(jià)分別為7598元/㎡、2720元/㎡、340元/㎡，商服用地、工礦倉(cāng)儲(chǔ)用地的成交均價(jià)分別僅為住宅用地成交均價(jià)的36%、4%，且上述數(shù)值近年整體呈下降趨勢(shì)，如此反映出國(guó)內(nèi)以住宅用地高價(jià)出讓補(bǔ)貼工業(yè)用地廉價(jià)出讓的模式甚至可能在日益強(qiáng)化。

特征4：TOP10城市土地出讓集中度近年整體呈上升趨勢(shì)，城市分化呈加劇趨勢(shì)

從歷年“招拍掛”出讓土地成交總額最高的TOP10城市上看，自2016-2018年，受益于棚改貨幣化安置，三四線城市迎來(lái)了寶貴的發(fā)展窗口期，非頭部城市的發(fā)展勢(shì)頭較好，TOP10城市土地出讓集中度整體呈下降趨勢(shì)，TOP10城市“招拍掛”出讓土地成交總額占全國(guó)同期“招拍掛”出讓土地成交總額的比重由2016年的峰值34%下降至2018年的低點(diǎn)25.6%，TOP30城市集中度同樣由58%下降至48%。但自2019年至今，伴隨棚改貨幣化安置的紅利逐步退去，以及出生率走弱引發(fā)的人口流動(dòng)成為決定城市競(jìng)爭(zhēng)力的更重要因素，TOP10、TOP30城市土地出讓集中度整體呈提高趨勢(shì)，截至2023年1-5月，TOP10、TOP30城市土地出讓集中度已分別高達(dá)33%、55%，較此前2016年峰值的差距均已不足4pct。

特征5：國(guó)企拿地占比自2021年至今明顯提升，但2023年1-5月多數(shù)省份國(guó)企拿地占比有所回落

自2021年至今，受疫情、地產(chǎn)行業(yè)下行、國(guó)際環(huán)境劇烈變化等多種原因共同作用，國(guó)內(nèi)財(cái)政“減收增支”趨勢(shì)明顯，2022年地方政府實(shí)現(xiàn)一般公共預(yù)算本級(jí)收入108818.5億元，同比下降2.1%；同期實(shí)現(xiàn)政府性基金預(yù)算本級(jí)收入73755.4億元，同比下降21.6%。在此背景下，地方政府通過(guò)安排自身實(shí)際控制的地方國(guó)企增加拿地計(jì)劃，保障政府性基金預(yù)算收入完成預(yù)算目標(biāo)，以免觸發(fā)財(cái)政重整，同時(shí)便于現(xiàn)金流周轉(zhuǎn)開(kāi)始愈加常見(jiàn)。

從全國(guó)層面看，2022年國(guó)企拿地占比由上年35%大幅提高至54%，同比增長(zhǎng)高達(dá)19pct，雖然這其中固然有民營(yíng)房企普遍現(xiàn)金流較為緊張，拿地較為謹(jǐn)慎，因此國(guó)有房企拿地占比被動(dòng)提高的因素所在，但考慮地方財(cái)政面臨的實(shí)際困難后，上述國(guó)企拿地中可能有一部分并未真實(shí)貢獻(xiàn)財(cái)政收入。2023年1-5月，國(guó)企拿地占比由上年54%回落至38%，基本回到2021年水平，具體可能與《財(cái)政部關(guān)于加強(qiáng)“三公”經(jīng)費(fèi)管理嚴(yán)控一般性支出的通知》（財(cái)預(yù)[2022]126號(hào)）明令嚴(yán)禁通過(guò)舉債儲(chǔ)備土地，不得通過(guò)國(guó)企購(gòu)地等方式虛增土地出讓收入，不得巧立名目虛增財(cái)政收入，彌補(bǔ)財(cái)政收入缺口；以及地方國(guó)企舉債融資能力面臨一定上限等因素有關(guān)。

區(qū)分具體省份看，2022年湖南、貴州、江蘇、四川4省國(guó)企拿地占比較高，均突破70%，其次為江西、河南、山東、湖北、廣西、重慶6省，國(guó)企拿地占比均不低于60%。進(jìn)入2023年1-5月，多數(shù)省份國(guó)企拿地占比呈下降趨勢(shì)，但貴州、吉林、河北、甘肅、黑龍江、寧夏6省國(guó)企拿地占比發(fā)生了不同程度的上升，特別是吉林、寧夏2省上升尤為明顯。

具體到是否涉及發(fā)債城投看，2022年江蘇、湖南、四川、湖北、天津、廣西、陜西、江西、福建、浙江10省拿地主體與發(fā)債城投存在股權(quán)關(guān)系的情形較多。上述拿地主體拿地金額占該省2022年“招拍掛”土地出讓成交總額的比重均突破全國(guó)平均水平（33%）

風(fēng)險(xiǎn)提示

（1）通過(guò)股權(quán)結(jié)構(gòu)判定是否為國(guó)企可能不夠精準(zhǔn)；

（2）部分拿地主體的股權(quán)結(jié)構(gòu)、實(shí)控人數(shù)據(jù)缺失；

（3）中國(guó)土地市場(chǎng)網(wǎng)披露的土地出讓信息可能有誤

（作者蘆哲系德邦證券首席宏觀經(jīng)濟(jì)學(xué)家、中國(guó)人民大學(xué)重陽(yáng)金融研究院客座研究員。本文轉(zhuǎn)自6月20日“宏觀fans哲”微信公眾號(hào)。歡迎關(guān)注人大重陽(yáng)新浪微博:@人大重陽(yáng),微信公眾號(hào):rdcy2013）

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