GP在政府資金與市場(chǎng)化資金中艱難平衡，政策型LP在招商引資中你爭(zhēng)我趕，雙方在以返投為名的困境中僵持，一方又想募資又不想被返投掣肘，一方需要用引導(dǎo)基金招商引資卻又不能培育出滿(mǎn)意的企業(yè)，雙方進(jìn)入明牌狀態(tài)下的互不信任，讓局中人無(wú)不感到無(wú)奈。

作者丨Mira

招商，是政府引導(dǎo)基金的核心訴求，返投作為基金招商的重要指標(biāo)，同時(shí)也是GP向政府引導(dǎo)基金募資的首要痛點(diǎn)。?

(相關(guān)資料圖)

當(dāng)下行業(yè)普遍募資難，GP不得不尋求帶有返投要求的引導(dǎo)基金；而對(duì)地方來(lái)說(shuō)，通過(guò)引導(dǎo)基金實(shí)現(xiàn)招商引資，必然既需要返投、落地，又需要好的投資結(jié)果。

FOFWEEKLY對(duì)于全國(guó)出資活躍省市政府引導(dǎo)基金管理辦法進(jìn)行整理分析發(fā)現(xiàn)，在返投比例整體下降的趨勢(shì)下，引導(dǎo)基金依然不能通過(guò)投資子基金高效地撬動(dòng)市場(chǎng)化資金。引導(dǎo)基金和GP如何協(xié)同以擺脫當(dāng)前的困境？

政府引導(dǎo)基金總體市場(chǎng)化初見(jiàn)成效

政府引導(dǎo)基金要求的返投比例越低，意味著對(duì)市場(chǎng)化子基金管理人與其他市場(chǎng)化LP的兼容度越強(qiáng)，市場(chǎng)化程度就越高。

根據(jù)FOFWEEKLY統(tǒng)計(jì)，2008年以來(lái)，政府引導(dǎo)基金出資活躍地區(qū)（北京、上海、江蘇、廣東、浙江、山東）的返投比例要求總體平均值從出資額的2倍下降到1.37倍。

資料來(lái)源：人民政府、財(cái)政局、發(fā)改委官網(wǎng)、FOFWEEKLY

各地的返投要求有三次明顯的下降，分別是2009年、2016年和2019年。2016年政府引導(dǎo)基金設(shè)立數(shù)量爆發(fā)式增長(zhǎng)，同時(shí)伴隨的是返投總體均值從2倍降低到1.71倍。

2020年開(kāi)始，受結(jié)構(gòu)性出清疊加疫情等影響，引導(dǎo)基金的投資力度與設(shè)立數(shù)量放緩，逐步進(jìn)入存量?jī)?yōu)化轉(zhuǎn)型期，在此期間，返投比例再次進(jìn)入下降階段。

返投比例總體均值的下降，符合市場(chǎng)感受與期待。對(duì)于GP來(lái)說(shuō)，返投比例下降能減少募資的限制，降低投資的難度，提高獲得豐厚投資回報(bào)的幾率；對(duì)于政策型LP來(lái)說(shuō)，返投比例下降代表引導(dǎo)基金進(jìn)一步展開(kāi)市場(chǎng)化運(yùn)作的探索，這對(duì)于其他LP更加友好，能吸引更多更優(yōu)質(zhì)的GP，為引入或培育優(yōu)秀企業(yè)，有效發(fā)揮財(cái)政資金的杠桿放大作用創(chuàng)造可行性條件。

雖然返投比例總體處于下降趨勢(shì)，但是各地可能由于管理風(fēng)格、財(cái)政收入、產(chǎn)業(yè)條件等基礎(chǔ)的不同，呈現(xiàn)出分化現(xiàn)象，這給尋找落地目標(biāo)的GP帶來(lái)更多的選擇與挑戰(zhàn)。

返投分化明顯

將返投比例按照地區(qū)細(xì)分，不同地區(qū)引導(dǎo)基金的返投變化趨勢(shì)，總體分為下降、穩(wěn)定不變與波動(dòng)變化三種。

單位：倍

資料來(lái)源：人民政府、財(cái)政局、發(fā)改委官網(wǎng)

上海、江蘇、浙江和山東呈下降趨勢(shì)與總體一致。

依托較強(qiáng)產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢(shì)，北京市近年來(lái)返投要求穩(wěn)定在2倍，仍然能夠較好達(dá)成。同是超一線(xiàn)城市的上海市，返投比例卻呈現(xiàn)下降趨勢(shì)，從2018年到2022年間，從2倍下降到1.2倍，不同城市對(duì)于引導(dǎo)基金的使用存在客觀差異，這也許與城市各自功能定位相關(guān)。

上海的返投要求不斷下降，背景是一條條向市場(chǎng)化推進(jìn)的政策的頒布。例如，2019年《上海市人民政府關(guān)于促進(jìn)上海創(chuàng)業(yè)投資持續(xù)健康高質(zhì)量發(fā)展的若干意見(jiàn)》第二條建議充分發(fā)揮各類(lèi)政府投資基金的引導(dǎo)帶動(dòng)作用中提到：“進(jìn)一步簡(jiǎn)政放權(quán)，加強(qiáng)政府引導(dǎo)、市場(chǎng)主導(dǎo)，充分發(fā)揮各類(lèi)投資平臺(tái)的功能作用，形成權(quán)責(zé)明晰，相互銜接的政府投資基金管理體系”、“加快推動(dòng)政府引導(dǎo)基金向更加市場(chǎng)化、專(zhuān)業(yè)化、規(guī)范化、國(guó)際化方向轉(zhuǎn)變”；2021年上海市人民政府關(guān)于印發(fā)《上海國(guó)際金融中心建設(shè)“十四五”規(guī)劃》的通知，要求“支持政府引導(dǎo)基金撬動(dòng)更多社會(huì)資本投向技術(shù)實(shí)力強(qiáng)、發(fā)展前景好、經(jīng)營(yíng)運(yùn)作規(guī)范的金融科技企業(yè)”。以上都展現(xiàn)出上海加強(qiáng)自身資源配置屬性的步伐與對(duì)自身定位、招商動(dòng)機(jī)的精準(zhǔn)把握。

值得關(guān)注的是，部分區(qū)域返投要求在一定區(qū)間內(nèi)波動(dòng)，例如廣東省轄下各區(qū)域所設(shè)立政府引導(dǎo)基金的返投要求總體均值在1.5倍上下波動(dòng)。這與廣東各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡，招商結(jié)果不穩(wěn)定相關(guān)。

可以看到從2012年至2023年間，除佛山市以外，各城市的返投要求比例在1到2倍之間分布，推測(cè)這與廣東省對(duì)于轄下各地區(qū)政府引導(dǎo)基金的管理較為寬松，各地區(qū)有較大的自主權(quán)相關(guān)。這樣的方式能促進(jìn)區(qū)域之間自由探索還是互相競(jìng)爭(zhēng)，有待進(jìn)一步研究。

單位：倍

資料來(lái)源：人民政府、財(cái)政局、發(fā)改委官網(wǎng)?

我們分析廣東省各支引導(dǎo)基金的返投比例的變化發(fā)現(xiàn)，僅有極少數(shù)上升。例如，深圳市龍華區(qū)政府投資引導(dǎo)基金2020年更新的管理辦法與2015年版相比，返投比例從1倍上升到1.5倍，同時(shí)對(duì)返投額的計(jì)算標(biāo)準(zhǔn)做了詳細(xì)的規(guī)定。

FOFWEEKLY認(rèn)為返投比例的上升主要有兩點(diǎn)原因：第一，地方政府認(rèn)為過(guò)去的返投不及預(yù)期，部分GP通過(guò)各種辦法繞過(guò)返投條款，最終沒(méi)有對(duì)當(dāng)?shù)仄鸬綄?shí)質(zhì)促進(jìn)作用，比起降低返投減少優(yōu)質(zhì)企業(yè)落地的可能性，不如提高返投比例，增加落地企業(yè)的絕對(duì)數(shù)量，獲得優(yōu)質(zhì)企業(yè)成長(zhǎng)發(fā)展的基數(shù)。第二，地方政府在投資結(jié)果與招商引資的權(quán)衡中，將基金招商引資放在了首位，希望通過(guò)返投上升招募到功能性更強(qiáng)的GP。

返投到底是升還是降

來(lái)源：FOFWEEKLY

根據(jù)FOFWEEKLY統(tǒng)計(jì)，過(guò)去幾年政策型LP出資占比一直在上升，到2022年已經(jīng)接近50%。然而大部分引導(dǎo)基金管理辦法都要求以不超過(guò)30%的出資比例投向子基金，能夠募集到足夠資金成立的子基金顯然是不足以滿(mǎn)足所有LP的訴求，政策型資金與市場(chǎng)化資金在此出現(xiàn)了錯(cuò)配。

市場(chǎng)化LP出資相對(duì)減少是GP投資業(yè)績(jī)難以自證以及市場(chǎng)信心不足等因素共同作用的結(jié)果。在一段時(shí)間內(nèi)，預(yù)計(jì)市場(chǎng)化LP的出資將繼續(xù)減少。GP更多地引入引導(dǎo)基金，返投要求帶來(lái)更大的限制，使得其他LP會(huì)更加謹(jǐn)慎。如此循環(huán)，引導(dǎo)基金將更難撬動(dòng)市場(chǎng)化資金。

越來(lái)越龐大的體量，讓政策型LP整體在面對(duì)想要募資的GP時(shí)越來(lái)越強(qiáng)勢(shì)，GP的議價(jià)空間被逐步壓縮。GP只能被動(dòng)接受各種返投限制，因而不可避免地出現(xiàn)了一些為了返投而返投的動(dòng)作，結(jié)果可能指標(biāo)完成了卻沒(méi)有實(shí)質(zhì)進(jìn)展，業(yè)績(jī)也受到影響，還損耗了引導(dǎo)基金推進(jìn)市場(chǎng)化的信心。

GP難受，政策型LP也難受。

在壓力之下，區(qū)域間激烈的招商競(jìng)爭(zhēng)，使得返投招商動(dòng)作不斷變形。

原本返投的升降只是達(dá)成招商引資的不同策略，各地區(qū)政府在進(jìn)行招商引資時(shí)，基于對(duì)自身產(chǎn)業(yè)鏈狀況、地區(qū)因素、要素稟賦等研判，對(duì)于返投比例要求進(jìn)行相應(yīng)的調(diào)整。下調(diào)返投要求，可以降低GP募資門(mén)檻，提高引導(dǎo)基金的市場(chǎng)化程度，吸引更多社會(huì)資金進(jìn)入，實(shí)現(xiàn)財(cái)政資金的放大作用；上調(diào)返投要求，可以更直接引進(jìn)更多企業(yè)進(jìn)入當(dāng)?shù)?，為地區(qū)發(fā)展帶來(lái)更多發(fā)展的可能性。

但是，由于各地方政府產(chǎn)業(yè)規(guī)劃同質(zhì)化嚴(yán)重，各地區(qū)共同瞄準(zhǔn)先進(jìn)制造產(chǎn)業(yè)，對(duì)一些地方政府來(lái)說(shuō)，較為薄弱的基礎(chǔ)不足以支撐培育高端產(chǎn)業(yè)，只能挖其他地方企業(yè)，這本質(zhì)上是“零和游戲”，滋生政策無(wú)效損耗。

在返投層面，原本不需要調(diào)整返投比例的地區(qū)在競(jìng)爭(zhēng)中或主動(dòng)或被動(dòng)地降低各自的返投要求，或是放寬返投企業(yè)的認(rèn)定口徑，以提高對(duì)GP的吸引力。然而因?yàn)镚P不想受到返投限制等因素的影響，招商結(jié)果往往不達(dá)預(yù)期，部分地區(qū)于是在降低返投要求的同時(shí)要求返投前置，或是直接提高返投以“先求量，再論質(zhì)”。如此忙活，不少引導(dǎo)基金返投結(jié)果浮于表面，真正形成地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展動(dòng)能的企業(yè)占比并不喜人。

GP在政府資金與市場(chǎng)化資金中艱難平衡，政策型LP在招商引資中你爭(zhēng)我趕，雙方在以返投為名的困境中僵持，一方又想募資又不想被返投掣肘，一方需要用引導(dǎo)基金招商引資卻又不能培育出滿(mǎn)意的企業(yè)，雙方進(jìn)入明牌狀態(tài)下的互不信任，讓局中人無(wú)不感到無(wú)奈。

回歸引導(dǎo)本質(zhì)

想要梳理開(kāi)這個(gè)難解的結(jié)，需要回歸到引導(dǎo)本身，產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)不能粗暴地與招商劃上等號(hào)，引導(dǎo)的核心是為了給地區(qū)帶來(lái)就業(yè)、稅收，培育產(chǎn)業(yè)，從而促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展。是否完成這些訴求，是否有益于這些訴求，應(yīng)當(dāng)是衡量招商引資工作的直接指標(biāo)。

無(wú)論是對(duì)于地方政府還是對(duì)于GP，都應(yīng)該從自己和對(duì)方的立場(chǎng)上充分審視引導(dǎo)基金的本質(zhì)。

落到行動(dòng)上，具體可以分為以下幾點(diǎn)：

首先，政府與GP之間需要增加主動(dòng)性，返投與財(cái)務(wù)回報(bào)并不是不可調(diào)和的兩個(gè)對(duì)立面，不同地區(qū)具備的不同要素對(duì)應(yīng)著不同的投資機(jī)會(huì)。GP可以通過(guò)主動(dòng)去到地方，深耕于當(dāng)?shù)?，充分溝通，建立深入的合作關(guān)系，形成對(duì)于地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的深刻見(jiàn)解，用自己的前沿的認(rèn)知與視野幫助地區(qū)理清發(fā)展需求，與當(dāng)?shù)匾黄鹋嘤髽I(yè)發(fā)展的沃土，耐心呵護(hù)企業(yè)成長(zhǎng)，等花開(kāi)。地區(qū)也要主動(dòng)考慮其他LP的訴求，用市場(chǎng)化的方式支持GP工作，用讓利等形式為招商訴求“定價(jià)”就是很好的嘗試。

其次，通過(guò)績(jī)效評(píng)價(jià)等方式形成約束機(jī)制，對(duì)于過(guò)往有不良表現(xiàn)的GP給予不同程度地監(jiān)督、懲罰和反制，例如管理辦法中設(shè)立風(fēng)控條款、懲罰條款，甚至開(kāi)設(shè)負(fù)面清單，最終選出有良好合作經(jīng)驗(yàn)的GP形成良性互動(dòng)。例如，深圳市天使投資引導(dǎo)基金采用子基金公示制度，引入市場(chǎng)監(jiān)督GP工作。

最重要的，政府與GP之間需要增強(qiáng)互信，從溝通層面來(lái)說(shuō)，了解彼此的人品、認(rèn)可彼此的理念，從工作層面來(lái)說(shuō)，了解彼此過(guò)去的工作背景、成功經(jīng)驗(yàn)，坦誠(chéng)探討未來(lái)的務(wù)實(shí)計(jì)劃、項(xiàng)目?jī)?chǔ)備，能夠讓彼此給予對(duì)方切實(shí)的工作支持，真正成為并肩作戰(zhàn)的戰(zhàn)友。

回頭來(lái)看，返投只是抓手，期待政策型LP和GP尋找出彼此需求的最大公約數(shù)，嘗試各種創(chuàng)新型方式改變返投浮于表面的狀態(tài)，挖掘經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新動(dòng)能，回歸健康發(fā)展的軌道上，合作共贏。

*本文僅代表作者個(gè)人觀點(diǎn)。

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